משרד האוצר פרסם השבוע תמונה כלכלית מעורבת.
מצד אחד תחזית צמיחה משופרת של 4% לשנה הנוכחית, ומצד שני אזהרה חדה שקרן הביטוח הלאומי לא תעמוד בנטל תשלום הקצבאות כבר משנת 2029 ללא התערבות ממשלתית.
השילוב הזה לא מקרי, דווקא ברגע שבו הכלכלה הישראלית מציגה עמידות ואפילו שיפור בתחזיות, מתבהר עד כמה מערכת הרווחה שאמורה לתמוך באזרחים בעת משבר נמצאת בעצמה במשבר מבנה עמוק.
זהו הפער בין ביצועי המאקרו של המשק לבין הבריאות הפיננסית של אחד המוסדות המרכזיים שאמונים על הרשת הביטחונית שלו, אותה רשת שרוב הציבור פוגש כל חודש כשורה קבועה בתלוש השכר, בלי לעצור ולחשוב מה עומד מאחוריה.
תחזית האוצר, אופטימיות זהירה לצד סיכונים
התחזית המאקרו הכלכלית עצמה מספרת סיפור של אופטימיות זהירה, הצמיחה הצפויה של 4% השנה גבוהה מהתחזיות של בנק ישראל, שעומדות על 3.8%, וגם מזו של קרן המטבע (IMF), שעומדת על 3.5%, ומזו של ה OECD, שפרסם השבוע תחזית צוננת יותר של 3.3%.
מקור: כלכליסט
גם הכנסות המדינה עודכנו כלפי מעלה, מ-560.6 ל-567.4 מיליארד שקל, על רקע גביית מסים גבוהה מהצפוי.
האינפלציה הצפויה, 1.8%, נשארת בתוך היעד של בנק ישראל ומותירה מרווח תמרון למדיניות המוניטרית.
אלא שמתחת לפני השטח מסתתרת שורת סיכונים משמעותית, ובהם המשך והעמקת הלחימה, השפעת המתיחות עם איראן על הסחר העולמי, לחצים על ענף הנדל"ן בעקבות הריבית הגבוהה, והתרחבות המהלכים הבינלאומיים נגד ישראל.
מנגד, האוצר מציין גם תרחישים חיוביים, כמו הפחתת גיוס המילואים ושיפור בסנטימנט המשקיעים, שיכולים לשפר את התמונה אם יתממשו.
המודל שהתחיל להיסדק
כדי להבין למה בכלל מתעורר החשש הזה, צריך להבין איך הביטוח הלאומי פועל בפועל.
בניגוד לקרן פנסיה פרטית, שבה כל אדם חוסך לעצמו לאורך השנים, הביטוח הלאומי פועל במודל שונה לגמרי, שבו דמי הביטוח שמשלמים היום מיליוני עובדים ומעסיקים אינם נשמרים בחשבון אישי על שמם, אלא משמשים בעיקר למימון הקצבאות שמשולמות כבר היום למי שזקוק להן.
במשך עשרות שנים המודל הזה עבד היטב, מספר העובדים גדל, ההכנסות מדמי הביטוח היו גבוהות מההוצאות, והעודפים הצטברו לעתודות שנועדו בדיוק לרגע שבו האוכלוסייה תזדקן וההוצאות יתחילו לעלות.
עכשיו, הרגע הזה הגיע, שיעור בני 65 ומעלה נמצא בעלייה מתמדת, ובשנת 2024 הוא כבר עמד על כ-13% מכלל האוכלוסייה, ובמקביל תוחלת החיים ממשיכה לעלות, כך שיותר אנשים מקבלים קצבאות זקנה וסיעוד, ובמשך יותר שנים.
ההוצאה על גמלת הסיעוד לבדה קפצה מכ-7 מיליארד שקל בשנת 2018 לכ-21 מיליארד שקל בתוך שנים ספורות, בעקבות הרחבת הזכאות והגידול במספר הקשישים הזקוקים לסיוע.
כשמספר מקבלי הקצבאות גדל מהר יותר ממספר משלמי דמי הביטוח, נוצר פער שהולך ומתרחב.
מתי בדיוק ייגמר הכסף
הדוחות של הביטוח הלאומי חושפים גירעון מצטבר ארוך טווח של כ 714 מיליארד שקל, מתוך התחייבות כוללת של כ 1,004 מיליארד שקל.
מעבר לתמונה המצטברת הזאת, גם הגירעון השוטף מדאיג, והוא צפוי להעמיק בהדרגה, מכ-10 מיליארד שקל השנה לכ 19 מיליארד שקל בשנת 2029 ולכ 23 מיליארד שקל בשנת 2030, אם לא תונהג תוכנית הבראה.
לפי דוח מבקר המדינה, יחד עם עדכון תחזיות הביטוח הלאומי, העתודות שנצברו לאורך השנים צפויות להתרוקן כבר בשנת 2035, יותר משש שנים מוקדם מההערכות הקודמות, שדיברו על שנת 2044.
מתוך דוח מבקר המדינה
גם משרד האוצר, בתחזיתו העדכנית, מזהיר שכבר בשנת 2029 הביטוח הלאומי לא יוכל לעמוד בנטל הקצבאות ללא התערבות ממשלתית, מכיוון שבאותה שנה החזרי הקרן מהאוצר לא יספיקו עוד לסגירת הגירעון השוטף.
חשוב לדייק בנקודה הזאת, שכן איש מהגורמים הללו אינו טוען שהביטוח הלאומי יפסיק לשלם קצבאות באותו יום.
המדינה מחויבת על פי חוק להמשיך ולשלם אותן, ולכן המשמעות האמיתית היא שממועד כלשהו בין 2029 ל 2036, בהתאם למקור התחזית, חלק הולך וגדל מהמימון יצטרך להגיע ישירות מתקציב המדינה, ולא מדמי הביטוח שגובה המוסד.
אז לאן נעלם הכסף?
זו כנראה השאלה הראשונה שעולה כששומעים את האזהרה של משרד האוצר, איך יכול להיות שהביטוח התשובה פשוטה יותר ממה שנדמה, הכסף לא נעלם, והוא גם לא יושב בחשבון בנק שמחכה ליום שבו יהיה צורך להשתמש בו.
לפי החוק, רוב העודפים שצבר הביטוח הלאומי הושקעו באיגרות חוב ייעודיות של מדינת ישראל, במילים אחרות, המדינה לוותה את הכסף, השתמשה בו כדי לממן את הפעילות השוטפת שלה, מבניית תשתיות ועד מימון שירותים ציבוריים, ובתמורה התחייבה להחזיר את מלוא הסכום בעתיד, יחד עם ריבית.
במשך שנים המנגנון הזה עבד כמעט בלי לעורר תשומת לב, הסיבה פשוטה, ביטוח לאומי המשיך לגבות יותר ממה שהוציא, צבר עוד ועוד עודפים, ולכן לא היה צורך לדרוש מהמדינה את הכסף בחזרה.
בשנים האחרונות התמונה מתחילה להשתנות, מספר מקבלי הקצבאות ממשיך לגדול, ההוצאות עולות בקצב מהיר יותר מההכנסות, והביטוח הלאומי מתקרב לרגע שבו יתחיל להשתמש בעתודות שצבר לאורך השנים, ברגע שזה יקרה, המדינה תצטרך להתחיל להחזיר את הכסף שלקחה.
וכאן נמצאת הנקודה החשובה באמת הרי הכסף הזה לא מחכה בקופה נפרדת שמיועדת רק לביטוח הלאומי, הוא יצטרך להגיע מתקציב המדינה של אותן שנים, אותו תקציב שמממן גם את מערכת הבריאות, מערכת החינוך, הביטחון, התחבורה, הרווחה וכל שאר השירותים הציבוריים.
ככל שהסכום שהמדינה תידרש להעביר לביטוח הלאומי יגדל, כך יישאר לה פחות מרחב תמרון לממן תחומים אחרים, דווקא בתקופה שבה גם ההוצאות על ביטחון, בריאות ורווחה ממשיכות לעלות.
לכן, השאלה כבר לא אם הכסף נעלם, אלא אם למדינה יהיה מספיק כסף לעמוד בכל ההתחייבויות שלה באותו הזמן, מבלי להגדיל את החוב, להעלות מסים או לקצץ בשירותים אחרים במיוחד על רקע יעד גירעון תקציבי שכבר נקבע בחוק לעמוד על 3.4% תוצר בשנת 2027, בהתבסס על תוכניות שכבר אושרו ועל הסכמי שכר שבתוקף לשנים הקרובות.
למה אף אחד לא פעל?
הגורמים המקצועיים ידעו לאן המערכת הולכת, עולה השאלה למה המדינה לא פעלה מוקדם יותר, התשובה נמצאת בדוחות עצמם.
במשך יותר מעשור פרסמו הביטוח הלאומי, משרד האוצר ומבקר המדינה אזהרות שחוזרות על אותו מסר בדיוק, לפיו האוכלוסייה מזדקנת, מספר מקבלי הקצבאות גדל, ותוחלת החיים ממשיכה לעלות, בעוד ההכנסות מדמי ביטוח אינן צומחות באותו קצב.
גם מנכ"ל הביטוח הלאומי לשעבר, מאיר שפיגלר, הצטרף לוויכוח בטענה שהגירעון האקטוארי נובע מהתנהלות אגף התקציבים באוצר, שהעלה את דמי הביטוח אך משתמש בכספים לכיסוי הגירעון הלאומי הכללי במקום להפנותם לייעודם, טענה שהאוצר הכחיש מיד בציינו שמימון המלחמה אינו בא מכספי הביטוח הלאומי.
מעבר לוויכוח הפוליטי הזה, הסיבה שההחלטות נדחו שוב ושוב פשוטה, לכל פתרון יש מחיר כבד.
העלאת גיל הפרישה משמעה שמאות אלפי עובדים יידרשו לעבוד יותר שנים, גם במקצועות שקשה מאוד להמשיך בהם עד גיל מבוגר.
העלאת דמי הביטוח משמעותה שגם עובדים וגם מעסיקים ישלמו יותר בכל חודש שעובר.
צמצום קצבאות או הקשחת תנאי הזכאות פוגעים בדיוק באוכלוסיות שנשענות על המוסד יותר מכולן, והעברת כספים נוספים מתקציב המדינה משמעה קיצוץ בתחומים אחרים כמו חינוך, בריאות ותחבורה, או העלאת מסים. אף ממשלה לא מיהרה להיות זו שתשלם את המחיר הזה, ובינתיים ההוצאות המשיכו לגדול מהר מההכנסות.
מה זה אומר לדור שעובד היום
הדיון סביב מועד ההתרוקנות, בין אם 2029, 2035 או 2036, עלול להישמע כנוגע בעיקר למי שכבר יצא לפנסיה, אבל בפועל הוא נוגע כמעט לכל מי שמקבל משכורת.
מי שירגיש את ההשלכות יותר מכולם הוא דווקא הדור שנמצא היום בשנות השלושים והארבעים, הדור שמממן ברובו את המערכת כיום, אך גם זה שעתיד להסתמך עליה בעוד עשרים או שלושים שנה, במקרה של אבטלה, נכות, תאונת עבודה או פרישה.
אותו דור משלם היום על רשת ביטחון שהוא מקווה שתהיה שם עבורו כשיזדקק לה.
ההסכם הבין דורי הזה, שבו מי שעובד היום מממן את מי שזקוק לתמיכה היום, בתמורה לציפייה שהמערכת תהיה שם גם עבורו בעתיד, עמד בבסיס הביטוח הלאומי מאז הקמתו בשנת 1953 ותחילת פעילותו הרשמית באפריל 1954, כשהמוסד היה אחראי תחילה על שלוש קצבאות בלבד, זקנה, ביטוח אמהות וביטוח תאונות עבודה, ולאורך השנים התרחב לכלול קצבאות ילדים, דמי אבטלה, גמלאות נכות, ביטוח סיעודי, הבטחת הכנסה ועוד.
ההסכם הזה עבד היטב כל עוד היחס בין משלמים למקבלים היה יציב, אבל השינוי הדמוגרפי, לצד עלייה בתוחלת החיים ובמספר הזכאים, שוחק אותו בהדרגה.
הבטחה שעדיין לא ברור איך תמומן
התמונה המצטברת מציגה משק שממשיך לצמוח ולגייס הכנסות, אך במקביל בונה חוב חברתי אקטוארי שהולך ותופח מתחת לפני השטח.
הצמיחה הנאה ועדכון ההכנסות כלפי מעלה עשויים לקנות לממשלה זמן, אך אינם פותרים את הבעיה המבנית של קרן שההתחייבויות שלה גדלות מהר מהיכולת לממן אותן. חשוב להדגיש, אף אחד מהדוחות אינו קורא להחליף את הביטוח הלאומי בחיסכון פרטי, ואף אחד מהם אינו קובע שהמוסד יקרוס.
הם מצביעים על מסקנה אחרת, ולפיה ככל שההחלטות יידחו, כך האפשרויות יצטמצמו והמחיר שהציבור ישלם יהיה גבוה יותר.
השאלה הפתוחה, ולמעשה המכרעת לשנים הקרובות, היא לא אם המדינה תבחר בסופו של דבר ברפורמה, אלא מתי ובאיזה מחיר, ומי בדיוק ישלם אותו.
מה שכדאי לעקוב אחריו בחודשים הקרובים הוא לא רק מספרי הצמיחה של המשק, אלא האם יתקבלו החלטות קונקרטיות בנוגע למימון הביטוח הלאומי כבר במסגרת תקציב 2027, שכן ככל שהזמן עובר, ההבטחה של המוסד לציבור, להיות שם ברגעים הכי חשובים של החיים, הופכת תלויה יותר ויותר בשאלה אם המדינה תדע לא רק להבטיח, אלא גם לקיים.
